Национальное воздушное законодательство государств

Сегодня совершенно очевидно, что древние мыслители не могли  и представить, что когда-нибудь будет необходимо разрабатывать законодательные акты,  для которых бы в качестве предмета регулирования  выступал воздух как субстанция или какие-либо летательные аппараты. С самого начала изучения правоведами вопросов воздушного права было очевидно, что предметом правового регулирования в данной сфере будут именно общественные отношения, связанные с использованием воздуха как субстанции для совершения воздушных полетов.

Здравый смысл подсказывает, что воздушное право – регулирующее использование воздушного пространства в целях аэронавигации – даже не могло существовать до того как человечество научилось искусству воздушной навигации или прежде чем с развитием аэронавигации не возникли общественные отношения в данной сфере и, возможно, конфликты интересов, которые требовали правового регулирования.

Говоря иными словами, право регулирует не технологии, но общественные отношения, возникающие в связи с развитием и использованием технологий. Соответственно воздушное право просто не может иметь долгую историю становления.

Заблуждение – считать, что для рассмотрения вопросов становления воздушного права необходимо исследовать историю права и утверждать, что принцип римского права «cuius est solum eius usque ad coelum et ad inferos» (кому принадлежит земля, тому принадлежит все вверху и внизу, от ада до небес) был зарождающимся принципом воздушного права. Это было бы просто иронией. Данный принцип был, очевидно, использован впервые только в 13 веке  Болонским профессором Аккурсиусом (Accursius) в своем комментарии к древнеримскому праву. Римское же право считало воздух естественной средой абсолютно необходимой для жизни и доступной всем (res communis) [4, c. 162]. Как бы то ни было, происхождение данного термина не имело никакого отношения к навигационному использованию воздушного пространства, а касалось дифференциации права собственника на землю.

Позднее данный принцип был освещен в докторской диссертации Дж. Стефана Данко (J.S. Dancko)  представленной в 1687 году в Университете Франкфурта. При этом она была переиздана Международным Институтом Воздушного права в 2001 году как факсимиле оригинального латинского текста «De jure principis aereo» [10,  c. 22]. Данная диссертация интересна своей научностью и тем, что в ней рассматриваются вопросы «права воздуха» и «права на воздух» [1].

Сам термин воздушное право (air law, droit aerien, derecho aereo, Lufrecht) используется в практике уже более ста лет. Данный термин возможно был введен в его французском эквиваленте профессором Брюссельского университета Е. Нисом (Ernst Nys) в 1902 году в Докладе The Institut de Droit Intarnational, который был посвящен вопросам регулирования полетов аэростатов. Годом ранее братья Райт (Wright) испытали их первую heavier-than-air machine (дословно «тяжелее, чем воздух» – прим. автора). В то время полеты дирижаблей, «зеппелинов» и воздушных шаров все больше и больше привлекали внимание правоведов всего мира.

Отсчет «эволюции воздушного права», в том числе и национального, мы непосредственно связываем с началом эры воздухоплавания. Становление национального воздушного права непосредственно связано с развитием авиации, а первый пилотируемый полет был совершен только во второй половине 18 века (21.11.1783). Воздушные шары, которые наполнялись горячим воздухом, сконструировали братья Монгольфьер. И пока братья Монгольфьер раздумывали над своим изобретением, 23 апреля 1784 года полиция Парижа выпустила директиву, содержащую запрет на полеты воздушных шаров над территорией города без получения разрешения полиции. Это, должно быть, и был самый первый нормативный правовой акт, направленный на регулирование воздушных полетов – преследующий цели защитить жизнь и здоровье людей и частную собственность от негативных последствий, которые могли быть вызваны падением воздушного шара [13].

В свою очередь в 1784 году в России Екатерина II издала указ о запрещении пускать воздушные шары с 1 марта по 1 декабря из-за опасности возникновения пожаров. Акты аналогичного содержания принимались также в ряде других государств (Франция, Голландия и др.) [3]. Подобные акты как мы можем видеть, в основном носили запретительный характер.

Собравшийся впервые в 1889 году в Пари­же Международный аэронавтический конгресс рассмотрел вопросы права собственности на воздушные шары, ответ­ственности аэронавтов, спасения воздушных шаров и их экипажей и т.д. Однако в целом воздушное право к на­чалу XX веке находилось в эмбриональной стадии развития.[2]

В 1900 году Французский юрист П. Фошиль (P.Fauchille) предложил разработать кодекс международной воздушной навигации[3] и важно отметить, что это был один из тех редких случаев, когда процесс нормотворчества обогнал технический прогресс. Обосновывая теорию «свободы воздуха» П. Фошиль утверждал, что «свобода воздуха» определяется естественными и правовыми причинами: физическая природа воздуха неподвластна человеку, реально на него он воздействовать не может, а с юридической точки зрения действие права собственности могло распространяться лишь на высоту строения. В 1904 году П. Фошиль обосновал теорию «свободы воздуха»,  ориентируясь на цифру 330 метров (высота Эйфелевой башни, которая в те годы была самым высоким зданием в мире). Ученый пришел к выводу, что за ее пределами воздушное пространство неподвластно никому, и оно свободно для воздушных передвижений.

Все это привело П. Фошиля к выводу о невозможности подчинения воздуха как такового вследствие его физических свойств суверенитету государства, а потому провозглашение «свободы воздуха» является естественным и юридически правильным решением. Одновременно с этим ученый допускал, что государства вправе накладывать некоторые ограничения на «свободы воздуха»: запрещать полеты иностранных воздушных судов над своей территорией, принимать меры предосторожности в целях обеспечения своей национальной безопасности, защищать свои коммерческие интересы от конкуренции других государств [1, c. 51-64].

Воздушные шары, наполненные горячим воздухом, вскоре сменились шарами с водородом, затем дирижаблями и зеппелинами, а исторический прорыв в развитии авиации, как мы уже указывали, был совершен братьями Райт (Wright), которые 17 декабря 1903  года, совершили пилотируемый 12-ти секундный полет в г. Китти Хоук, Северная Каролина. При этом нам не известно ни одного нормативного правового акта, который бы был направлен на регулирование полетов братьев Райт.

18 октября 1907 года в Гааге была подписана Конвенция о законах и обычаях сухопутной войны. В главе II данной Конвенции (ст.29) было предусмотрено, что не считаются лазутчиками те военного и не военного звания лица, открыто исполняющие свои обязанности, которым поручена передача депеш по назначению в их собственную либо в неприятельскую армию. К этому же разряду принадлежат и лица, посылаемые на воздушных шарах для передачи депеш или вообще для поддержания сообщений между различными частями армии или территории» [11].

25 июля 1909 года французский авиатор Луи Блерио (Louis Bleriot) пересек Ла Манш, пролетев 38 км за 37 минут. Следует также отметить, что организаторами полета не было предпринято никаких шагов, что бы согласовать данный полет с английскими властями. Кроме того Блерио не взял свой французский паспорт и не имел при себе каких-либо других документов, устанавливающих его личность. Английские газеты в те дни печатали: «Англия – больше не остров!», а итогом этого «вторжения с воздуха» стало осознание английскими властями и обществом того факта, что за подобными мирными полетами несомненно последуют и воздушные атаки.

Весной 1913 года между Францией и Германией возник дипломатический инцидент по поводу неоднократных перелетов французской государственной границы германскими военными самолетами. Франция направила Германии ноту протеста, в которой был высказан решительный протест против несанкционированных пересечений ее воздушной границы германскими военными самолетами. 23 июня 1913 года Франция и Германия заключили двустороннее Соглашение.

Указанное Соглашение было первым в истории документом по воздушному праву, сыгравшим важную роль в окончательном определении позиций государств в отношении того, что режим воздушного пространства, расположенного над государственной территорией должен быть свободным для полетов любых воздушных судов или подчиненным власти суверенного государства. Кроме того Соглашение стало фактическим итогом теоретических дискуссий и практических попыток закрепить «свободу воздуха» в Международном воздушном кодексе (ст. 1), разработанном Международным юридическим комитетом авиации в 1911 году [5, c. 260].[4]

Здесь следует отметить, что формирование норм воздушного права как национального, так и международного происходило в то время под влиянием  а) деятель­ности государств и их органов; б) творчества  отдельных  лиц. Как справедливо отметил И.С. Перетерский, выводы науки права весьма часто обусловливают содержание вновь издаваемых актов, а содержание законодательных актов дает науке права материал для догматической разработки соответ­ственных вопросов и для теоретических построений [6]. До Первой мировой войны решающее влияние на формирование воздушного законодательства имело не законодательство, а наука права.

До Первой мировой войны в ряде стран были приняты законы и распоряжения, касающиеся запретных зон и полетов иностранных военных самолетов: Франции (1909 г.), Германии (1910 г.), Англии (1911 г.), России (1912 г.), Австрии (1912 г.) и США (1912 г.). По своему смыслу и значению первые национальные законы в области аэронавигации предназначались главным образом для защиты воздушного пространства от незаконного проникновения иностранных военных самолетов [1, c. 22].

Принятый в 1912 г. (15.07) в России закон предоставил пра­во военным и морским министрам устанавливать запрет­ные воздушные зоны. В том же году было издано поста­новление, запрещавшее иностранным воздушным судам осуществлять полеты через западную границу. Накануне первой мировой войны, 18 июня 1914 г., было отдано рас­поряжение о запрещении всех полетов через западную границу.

Во Франции 21 ноября 1911 года был издан президентом рес­публики декрет о воздушном передвижении. В развитие этого декрета был издан ряд местных распоряжений. В 1913 г. в Палату Депутатов был внесен законопроект о воздушном передвижении. Однако, парла­мент не рассмотрел этого проекта до наступления мировой войны.

В Англии 2 июня 1911 г. был утвержден «Акт о воздуш­ной навигации».[5] В свою очередь первое распоряжение о порядке полетов иностранных воздушных аппаратов, появившееся под влиянием разви­тия авиации, было издано во Франции 12 марта 1909 г. Ее примеру последовала Германия, где сначала в Пруссии (1910 г.), а затем в Баварии (1911 г.) вышли распоряже­ния о запрещении иностранным воздушным судам совер­шать полеты над «запретными зонами».

Акт о воздуш­ной навигации Англии был изменен актом 1913 г., заключающим в себе даль­нейшие стеснения воздушного передвижения. На основании пол­номочий, содержащихся в этих актах, государственным секре­тарем были изданы распоряжения 1 марта 1913г. о воздушной обороне (запретные зоны, правила передвижения, режим ино­странных воздушных судов) и 22 сентября 1913 г. – о воспре­щении самолетам производить полеты над Лондоном.

Национальное воздушное право Германии началась с издания местными административными властями обя­зательных постановлений, устанавливающих правила о запретных зонах, о разрешениях на воздушное передвижение, об осмотре воздушных судов и экзаменах для пилотов. 31 января 1914 г. был внесен в Рейхстаг и принят Рейхстагом в первом чтении проект императорского за­кона о воздушном передвижении. Дальнейшего движения проект не получил.

Регламентация воздушного права Австрии заключалась в издании распоряжений органами административной власти [6]. Голландия. 19 января 1808 г. был издан закон, воспрещавший выпуск воздушных шаров, на которых имеются лампы, факелы или другие горящие предметы.

В Швеции 7 сентября 1914 г. был издан закон о воспрещении полетов без особого разрешения. 18 августа 1914 г. в Норвегии было издано распоряжение о запретных зонах. 21 февраля (6 марта) 1913 г. в Сербии был издан закон о воздушном передвижении, предусматривающий почти все основные вопросы воздушного права. Североамериканские Соединенные Штаты не издали общего закона о воздушном передвижении. Законы о воздушном передвижении были изданы штатом Коннектикут 1 января 1912 г., штатом Массачусетс – 13 мая 1913 г. и городом Кисшими (Флорида) – 17 июля 1908 г.

Все вышеприведенные законодательные акты, а также франко-германское соглашение 1913 г. показывают, что практическое развитие воздушного права неуклонно шло по пути закрепления права государства самостоятельно, по своему усмотрению, распоряжаться воздушным про­странством над своей территорией, допуская или запре­щая полеты иностранных воздушных судов через свои границы. Все это бесспорно оказало влияние на становле­ние и утверждение принципа суверенитета над воздуш­ным пространством.

Перейдем к исследованию первых попыток международной кодификации воздушного права.

Возвращаясь к вопросам эволюции международного воздушного права, следует отметить, что по окончании войны, когда воздушные суда стали применять для перевозок пассажиров, национальное законодательство оказалась не приспособленным к правовому обеспечению деятельности авиации в гражданских целях [2].

На созванной в 1919 году Парижской мирной конференции, принявшей Конвенцию о воздушной навигации, государства-участники безоговорочно признали главенствующим принцип полного и исключительного суверенитета государств над воздушным пространством, расположенным над их сухопутной и водной территорией (ст. 1 Конвенции [9]). «Свобода воздуха» была отвергнута как не отвечающая интересам государств: военные действия в период Первой мировой войны показали ее несовместимость с политическими, экономическими и военными реалиями.

Конвенцию ратифицировали 32 государства: Бельгия, Боливия, Бразилия, Британская империя, Китай, Куба, Чехословакия, Эквадор, Франция, Греция, Гватемала, Гаити, Саудовская Аравия, Гондурас, Италия, Япония, Либерия, Никарагуа, Панама, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Государство Словенцев, Хорватов и Сербов, Сиам, Уругвай.

В соответствии со ст. 5 Конвенции право на осуществление полетов над территориями договаривающихся государств имели только участники Конвенции, другим же странам это право не предоставлялось. Многих также не устраивало положение ст. 35, обеспечивавшей господство стран-победительниц в Первой мировой войне в Международной комиссии по воздушной навигации, созданной в соответствии с Парижской конвенцией и подчиненной Лиге Наций.

Интересно отметить, что в Конвенции впервые было определен термин воздушное судно, к которому относились самолеты (aircrafts), воздушные корабли (airships), планеры (gliders), воздушные шары двух типов и вертолеты.

Несмотря на ряд недостатков, Парижская конвенция 1919 г. сыграла огромную роль в становлении и развитии международного воздушного права как самостоятельной отрасли международного права. Кроме того, Парижская конвенция 1919 года также стала базисом (основой) для национальных воздушных законодательств государств ее ратифицировавших, многие из которых к моменту подписания Конвенции не имели своего национального воздушного права.

Сегодня Парижская конвенция 1919 г. стала историей международного воздушного права. Однако она положила начало всеобщему признанию принципа полного и исключительного суверенитета над воздушным пространством, хотя сторонники «свободы воздуха» и продолжали доказывать на протяжении нескольких десятилетий преимущества свободы воздушных передвижений, сравнивая их с принципом свободного моря. Однако большинство буржуазных юристов положительно оце­нивало положения Парижской конвенции 1919 года, закре­пившей суверенитет государств над воздушным прост­ранством. Например, итальянский юрист А. Амброзини писал, что если бы конвенция была построена на про­тивоположном суверенитету принципе, то она бы осталась «мертворожденной». Провозглашенный в ст.1 конвенции суверенитет над воздушным пространством является для государств «необходимой гарантией защиты их чрезвы­чайных, политических, военных и экономических инте­ресов» [1, c. 52].

Парижская конвенция 1919 года ускорила развитие национального воздушного законодательства и, что необходимо отметить, не только стран ее участников. При этом следует отметить, что нормы международного воздушного права изначально не создавались для урегулирования внутригосударственных отношений, но содержали прогрессивные идеи, включение которых в национальное законодательство могло бы повысить эффективность урегулирования таких отношений. Одной из причин стремительного развития национального воздушного права в период с начала XX века до 1919 года стало осознание государствами необходимости создания законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности.

Национальное воздушное законодательство стран после 1919 года можно характеризовать:

а) Непосредственным влиянием Парижской конвенции 1919 года на формирование норм и положений национального законодательства;

б) Частичным совпадением предмета регулирования постановлений и распоряжений, изданных государственными органами различных стран в целях регулирования воздушных полетов. Причиной этого, прежде всего, является то, что основополагающими факторами в формировании правовой политики государств в сфере регулирования воздушных полетов являлись технические аспекты данного вида деятельности и практическая целесообразность;

в) Отсталостью темпов развития национального воздушного законодательства государств от темпов развития технического прогресса, развития авиации. Вследствие этого большинство технических вопросов регламентировались квазизаконодательными  нормативными актами.

После принятия Парижской конвенции 1919 года стало очевидно, что:

1)  эффективность проведения в жизнь государством своей политики в различных сферах управления, в том числе и в регулировании воздушных полетов, возможно лишь при повышении уровня взаимодействия национального права с правом международным;

2) эффективная реализация норм международных договоров в данной сфере непосредственно зависит от уровня взаимодействия с национальным воздушных правом государств.

Париж­ская конвенция 1919 года, долгое время не вступавшая в силу в основном из-за дискри­минационных положений ст. 5 и 32, тем не менее, в значительной степени повлияла на образование обычных норм в международной аэронавигации, подтвержденных практикой государств (суверенитет на воздушное пространство, требования к воздуш­ным судам и экипажам, правила полетов над государственной территорией и т. д.). Бесспорно также ее воздействие и на такие многосторонние соглашения, как Панамериканская или Иберо-Американская (1926г.) конвенции, не говоря уже о двух­сторонних соглашениях. И в настоящее время двухсторонние соглашения во многом повторяют положения действующих многосторонних конвенций в области междуна­родной аэронавигации.

В 1925 году в Париже была созвана конференция для  выработки проекта конвенции об ответственности предприятий воздушного транспорта перед пассажирами и грузовладельцами. Конвенция должна была унифицировать некоторые правила международных воздушных перевозок пассажиров и грузов, а также установить ограниченную ответственность перевозчика за вред, причиненный пассажиру и грузу. Однако Парижская конвенция 1925 г. так и не была подписана. Парижская конференция 1925 года была первой международной конференцией по вопросам гражданской авиации, в которой принимал участие СССР.

В 1928 году ряд латиноамериканских государства  (в том числе и США) подписали в Гаване Конвенцию о коммерческой авиации (так называемая Гаванская конвенция 1928 г.). Конвенцию ратифицировали 16 государств.

Испания, Португалия и 19 латиноамериканских государств в 1926 году подписали Мадридскую конвенцию о воздушных передвижениях (эту Конвенцию ратифицировали 7 государств).

Независимо от Парижской конвенции 1919 года в тот период заключен целый ряд двусторонних договоров. Большую часть которых были подписаны государствами,  подписавшими данную Конвенцию и противоречившие по сути ст. 5 Конвенции Лига Наций.

4-12 октября 1929 г. в Варшаве состоялась вторая международная конференция по частному воздушному праву, на которой был принят доработанный проект Конвенции. Так появилась Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, 1929 г., сыгравшая огромную роль в упрощении правил и процедур международных авиаперевозок. Благодаря ее конструктивным положениям удалось устранить многочисленные неудобства и препятствия, мешавшие развитию международных авиаперевозок. Вместо хаотичного многообразия национальных правил перевозок был установлен единообразный международный режим применения всеми международными авиаперевозчиками ключевых правил перевозок на унифицированной основе.

Варшавская конвенция 1929 г. положила начало международному частному воздушному праву, регулирующему частноправовые отношения, связанные с деятельностью международного воздушного транспорта.

29 мая 1933 г. в Риме были приняты одновременно Конвенция для унификации некоторых правил о возмещении вреда, причиненного иностранным воздушным судном третьим лицам на поверхности, и Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся предупредительного ареста воздушного судна.

Незадолго до начала Второй мировой войны 28 сентября 1938 г. были приняты в Брюсселе – Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся помощи и спасания воздушных судов на море, а 16 мая 1939 г. в Лондоне – Конвенция об освобождении от взимания сборов с горючего и смазочного материалов при воздушных перевозках, но они не вступили в силу. В этот период с 1920-1939 гг. произошло становление международного воздушного права как самостоятельной отрасли международного права, имеющей свои особенности и специфику.

Со временем, в 20-30-е гг., под влиянием специальной регламентации двусторонних воздушных связей в международном воздушном праве возникло новое направление правового регулирования, связанное с установлением регулярных воздушных сообщений и их эксплуатацией в целях перевозок пассажиров, грузов и почты. Двустороннее регулирование дополнило и конкретизировало многостороннее регулирование воздушной навигации и придало международным полетам гражданских воздушных судов практический смысл. С тех пор международный полет гражданского воздушного судна тесно связан с международной воздушной перевозкой.

 Главным итогом подключения национального законодательства в 20 – 40-е гг. к решению вопросов гражданской авиации стало формирование в нем специального направления, регулирующего совокупность отношений внутреннего и международного характера, возникающих по поводу осуществления внутренних и международных полетов и перевозок. Это привело к возникновению воздушного законодательства, выполняющего две функции. Первая связана с внутренними потребностями государства в правовом обеспечении деятельности гражданской авиации в пределах его территории; вторая способствует удовлетворению потребностей государства в международных перевозках. Соответственно, эта часть национального воздушного законодательства тесно взаимодействует с принципами и нормами международного воздушного права, регулирующего международные воздушные сообщения и перевозки [7, c. 124].

Содержащиеся в международно-правовых актах отсылки к национальным законам и правилам по воздушному праву, а также обязанность государств прямо и непосредственно применять положения Парижской конвенции 1919 года и Варшавской конвенции 1929 года вызвали появление в национальном воздушном законодательстве группы норм, специально предназначенных для регулирования внешних сношений государства в области международных полетов и перевозок.

Можно утверждать, что с развитием в период с начала XX века до начала 40-х годов XX века уровень влияния национального  воздушного права на право международное на различных этапах его становления этих двух законодательных систем был различным. Более тесное взаимодействие национального и международного воздушного права характеризует период, начиная с 1929 года (принятие Варшавской конвенции 1929 года).

В процесс формирования международных правовых норм были вовлечены различные по уровню социально-экономического развития, степени развития авиационной промышленности, а также гражданской и коммерческой авиации государства.

Наиболее распространенными способами согласования (имплементации) норм международного и национального права являлись:

 1) Трансформация (это в особенности касается норм Парижской конвенции 1919 года). Это было связано с тем, что данный способ дает возможность сформулировать норму  национального законодательства в соответствии с национальными правилами нормотворческой техники при одновременном сохранении смысла нормы международного соглашения.

2) Отсылочные нормы (Варшавская конвенция 1929 года).

Список источников и литературы

1. Бордунов В.Д. Международное воздушное право. Учебное пособие. – М.: НОУ ВКШ “Авиабизнес”; изд-во “Научная книга”, 2007. – 464 c. – С.51-64.
2. Верещагин А.Н. Международное воздушное право: проблемы международно-правового регулирования воздушных сообщений. – М.: Международные отношения, 1966. – 198 с.
3. Волков М.М. Советское воздушное право. Часть 1. Общая. Учебное пособие. – Л., 1969. – 50 с.
4. Лукашук И.И. Международное право: особенная часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. – Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 517 с.
5. Международный воздушный кодекс (Code International de L’Air)//Вопросы воздушного права. Выпуск 1. – М.: Изд-во «Авиахим», 1927. – С. 259-265.
6. Тальцева Л.А. Коллизионные нормы в области договорных отношений международной воздушной перевозки // Журнал российского права. – 2010. – № 8. – С. 120-126.
7. An introduction to air law / I. H.P. Diederiks-Verschoor, M. Butler. The Netherlands. Kluwer law, 2006.
8. Convention Related to the Regulation of Aerial Navigation, Paris, October,  13th, 1919.
9. Dancko J.S. De Jure Principis Aereo. Francofurti ad Odram Anno. Ancient philosophy of air law. XXVI.
10. http://ru.wikisource.org/wiki/.
11. Jhonson D. Rights in air space. Manchester University Press, 1965. 137 p.
12. Sand P.H. A Historical Survey of the Law of Flight, Institute of Air and Space Law / P.H. Sand, G. Pratt, J.N. Lyon. McGill University, 1961.
13. Перетерский И.С. Воздушное право. – Изд. 2-е, исправленное и дополненное. – М.: Журнал «Вестник Воздушного Флота», 1923. – 143 с.