Методика проведения прокурорских проверок в сфере труда и занятости граждан

Сегодня Правительство РФ ставит перед государственными  исполнительными и контрольно-надзорными органами в сфере труда и занятости следующие задачи:  увеличение максимального размера пособия по безработице; стабилизацию ситуации на рынке труда; осуществление программ, предусматривающие профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения, создание временных рабочих мест; организацию переезда увольняемых на работу в другую местность и др. Кроме того, нельзя не принимать во внимание и необходимость обеспечения трудовых прав граждан, принципов регулирования трудовых отношений, установленных законодательством [5]. Так, Государственной программой Российской Федерации «Содействие занятости населения» предусмотрено: снижение рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; повышение качества условий труда на рабочих местах; снижение смертности от предотвратимых причин; улучшение здоровья работающего населения [2; 7].

Динамично меняющееся законодательство о труде, ротация и пополнение кадров прокуратуры молодыми специалистами, массовость допускаемых в этой сфере нарушений прав граждан, требуют детального рассмотрения вопроса методически проведения прокурорских проверок в сфере труда и занятости.

Практика прокурорского надзора в сфере труда и занятости сегодня показывает, что основным правовым средством выявления и пресечения нарушений трудового законодательства и устранения обстоятельств, им способствующих, остаются прокурорские проверки. В данном исследовании нами будет рассмотрен вопрос о методике проведения прокурорских проверок в сфере труда и занятости, внесены предложения, направленные на совершенствование методики проведения прокурорских проверок в сфере труда и занятости граждан, а также структура основных элементов частных тактик и методик осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере труда и занятости.

При выявлении правонарушений прокуроры выбирают определенную стратегию и тактику проведения конкретной прокурорской проверки с целью достижения позитивного результата. На практике это решение вопросов о количестве проверяемых субъектов, составе проверяющих, внезапности проверки, конкретном виде подлежащего проверке законодательства либо о проведении комплексной проверки, месте проведения проверки и т.д. При их решении прокурор руководствуется целесообразностью, которая, однако, напрямую связана с действующим законодательством, поскольку основание и порядок проведения проверки, а также права прокурора регламентируются законом [3].

Прокурор любого уровня ежедневно решает ряд организационных задач, а как справедливо отметил Д.А.Звягинцев, одним из основных факторов повышения эффективности работы прокурора являются верный выбор тактики и методики проведения проверки, а критериями оценки эффективности надзора являются своевременность и полнота выявления нарушений законов [4, c. 12-16]. При этом требования, предъявляемые в настоящее время к деятельности прокуратуры, обусловливают необходимость разработки и использования все более совершенной тактики проведения проверок в целях обеспечения их эффективности.

Тактика прокурорских проверок весьма разнообразна и зависит от ряда обстоятельств и факторов: 1) характера полученного сигнала о правонарушении; 2) вида информационного источника; 3) статуса поднадзорного объекта; 4) объема информационных данных, которые предстоит подвергнуть исследованию и оценке и т.п.[1] Тактика прокурорского надзора в сфере труда – это определение и реализация прокурором методов и приемов организации деятельности по осуществлению прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства, регулирующего трудовые права граждан и трудовые отношения, соблюдением трудовых прав граждан юридическими лицами публичного права, юридическими лицами частного права, физическими лицами, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеуказанными лицами.

Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Методика непосредственно охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законодательства, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законодательства, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы.

Под методикой прокурорской деятельности понимается комплекс основанных на законе приемов выявления и устранения нарушений закона, применяемых прокурорами в целях достижения той или иной задачи, а именно выявления, устранения и предупреждения нарушений законов. К методам прокурорской деятельности можно отнести такие действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий [12;13].

В этой связи не представляется возможным согласиться с Ю.Е. Винокуровым, указывающим, что методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой, и не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредоточивает усилия, почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не другие [9, c. 242].

По мнению автора, методика прокурорского надзора в сфере труда и занятости – это система научных положений, направленных на определение оптимальных методов (способов, приемов) целенаправленного осуществления надзорной деятельности прокуратуры, необходимых для эффективного решения задач обеспечения законности, защиты и восстановления нарушенных трудовых прав граждан и рассчитанных на широкое и многократное применение при осуществлении различных надзорных действий на всех уровнях  системы прокуратуры Российской Федерации.

Здесь следует отметить, что, несмотря на то, что в последние годы активизировалась деятельность Генеральной прокуратуры РФ по разработке методической литературы, эта работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, даже уже разработанные методические пособия могут нуждаться в совершенствовании и корректировке, разработки и письма морально устаревают. Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе.

Существующая с момента введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации [11] практика надзорной деятельности прокуратуры, показала, что работодатели допускают типичные нарушения прав граждан в этой сфере. Данное обстоятельство, а также то, что Трудовой кодекс Российской Федерации и федеральные законы, устанавливающие нормы трудового права, имеют четкую структуру, позволяет сгруппировать по предметно-объектным категориям характерные нарушения прав граждан в рассматриваемой сфере и применять их при разработке той или иной методологии.

Кроме того, ряд авторов (И.Н. Тризно, Т.Ю. Сабельфельд, Е.В. Волколупов, Н.Н. Макеев)  аргументируют положение о том, что методика прокурорского надзора за исполнением законодательства должна разрабатываться с учетом наиболее распространенных нарушений в этой сфере и поднадзорных субъектов. При этом следует учитывать, что методика прокурорского надзора не остается неизменной, она может меняться, совершенствоваться в зависимости от условий на рынке труда, социальной практики, законодательства о труде, необходимости усиления борьбы с отдельными видами трудовых правонарушений [10].

Это мнение нам представляется правильным, однако такие факторы, как типичные нарушений законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений по однородным признакам и виды субъектов правоприменения, по мнению диссертанта, составляет первый блок методики прокурорского надзора.

По мнению автора, методика проведения проверок в сфере труда и занятости должна разрабатываться с учетом типов проверки, которые будут указаны ниже, а также с учетом следующих факторов:

1. Основных составляющих предмета надзора: 1) надзор за исполнением федерального трудового законодательства; 2) надзор за соблюдением трудовых прав граждан; 3) надзор за соответствием нормативных правовых актов федеральному трудовому законодательству.
При этом, проводя проверку исполнения трудового законодательства работодателем, прокурор обязательно проверяет и соответствие изданных поднадзорным субъектом нормативных актов в ходе правоприменения.

2. Субъектов правоприменения:  а) организационная форма и категория ведения бизнеса (а) юридические лица публичного права, юридические лица частного права, физические лица, б) крупный, средний и малый бизнес); б) сфера деятельности (производство, торговля, сфера обслуживания и т.п.); в) количество занятых работников (например, градообразующие); г) репутация (мнение может формироваться с учетом общественного мнения, информации средств массовой информации, обращений и жалоб);
3. Объекты правоприменения: 1) категории работников: пенсионеры; женщины, несовершеннолетние, инвалиды, трудовые мигранты, государственные служащие, молодежь (студенты); 2) категория трудовых прав: коллективные, индивидуальные; 3) основные виды трудовых прав.
4. Виды правонарушений: 1) общие: а) издание нормативных актов, несоответствующих трудовому законодательству (в соответствии с иерархией нормативных правовых актов); б) нарушение трудовых прав граждан; в) нарушение принципов регулирования трудовых отношений; 2) основные типы правонарушений в сфере труда и занятости (невыплата заработной платы, незаконное увольнение, трудовая дискриминация и др.);
5. Приоритетные направления, установленные правительственными и ведомственными  программами и нормативными правовыми актами.

Ранее в настоящем исследовании автором был проведен перечень основных видов проверок, принятый в теории прокурорского надзора. По мнению автора, при проведении проверок  в сфере труда и занятости возможно выделить следующие виды проверок, как плановых, так и внеплановых:

–  целевая проверка: 1)  исполнения конкретных норм трудового законодательства (трудовых прав граждан, принципов регулирования трудового законодательства; 2) соблюдения конкретных трудовых прав граждан; 3) соответствия нормативных правовых актов и локальных правовых актов конкретным нормам федерального трудового законодательства;

– комплексная проверка: 1) исполнения всей совокупности норм трудового законодательства; 2) соблюдения всей совокупности трудовых прав граждан, установленных законодательством; 3) соответствия нормативных правовых актов и локальных правовых актов конкретным нормам федерального трудового законодательства;

– сквозная проверка, охватывающая основную часть или полностью всех юридических и физических лиц-работодателей по определенным сферам деятельности и юридическим формам организации;

– контрольная (повторная) проверка, имеющая целью удостовериться в фактическом устранении ранее выявленных нарушений трудового законодательства и причин, им способствующих, а также осуществления усиленного надзора за нарушителями трудового законодательства.

Как уже было отмечено ранее, организация и производство проверки (плановой и внеплановой) с точки зрения ее последовательности подразделяется  на три составные части:

1. Подготовительная, в рамках которой прокурором осуществляются мероприятия по изучению полученной информации о совершенном правонарушении; изучение соответствующего законодательства, регламентирующего как деятельность объекта предстоящей проверки, так и задач, основных направлений и полномочий прокурора по осуществлению в отношении него прокурорской проверки;

2. Собственно проверка;

3. Реализация результатов проверки и ее оформления; принятие мер прокурорского реагирования.

Кроме того, ключевыми составляющими в организации прокурорской проверки по надзору за законностью в сфере труда и занятости являются организация информационного обеспечение, аналитическая работа и планирование надзорной деятельности.

Источниками информации о нарушении законов в сфере трудовой деятельности для прокуроров могут быть:

–   обращения граждан (жалобы, заявления);

–   средства массовой информации;

–   статистические данные;

– официальные сообщения руководителей предприятий и организаций, поступающих в государственные органы (в частности в государственные инспекции труда в субъектах РФ);

–   материалы дел (уголовных, гражданских) в судебных органах;

–   обобщения судебной практики;

–   анализы и обобщения практики прокурорского надзора;

–   материалы проведенных проверок.

Необходимую информацию можно также получить в ходе встреч и деловых контактов с трудовыми коллективами. Определенная информация имеется и в профсоюзных организациях, занимающихся защитой трудовых прав.

 Так, практика показывает, что наиболее эффективны те проверки, в основе которых – сочетание анализа статистической информации, публикаций в средствах массовой информации, обращений и заявлений граждан и юридических лиц, материалов прокурорских проверок и др.

В ходе подготовке к проверке исполнения федерального трудового законодательства и соблюдения трудовых прав граждан следует:

–  изучить федеральные и региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе акты органов местного самоуправления, а также находящиеся на рассмотрении в законодательном органе субъекта Федерации проекты законов, устанавливающие нормы трудового права; проанализировать их соответствие федеральному законодательству;

–    проанализировать соответствие: 1) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; 2) законодательства субъектов Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов органов законодательной (представительной) и исполнительной властей субъектов Российской Федерации; 3) нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 4)  региональных и местных коллективных договоров, соглашений и локальных нормативных актов, издаваемых органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций федеральному трудовому законодательству, а также практику и результаты участия прокуроров в указанном направлении правотворческой деятельности (ст. 1, 9 Закона о прокуратуре);

–  выявить существующие на региональном, местном и локальном уровне недостатки нормативно-правового регулирования в сфере труда и занятости;

– изучить материалы предыдущих прокурорских проверок по вопросам исполнения трудового законодательства и соблюдения трудовых прав граждан;

–  проанализировать поступившие в органы прокуратуры за последние пять лет заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства в сфере труда и занятости;

–  истребовать сведения о числе и характере поступивших и разрешенных жалоб и обращений, а также о нарушениях в сфере труда и занятости, выявленных за последние три года при проведении плановых и внеплановых проверок территориальными подразделениями (управлениями по федеральным округам, межрегиональными и региональными управлениями) федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления, осуществляющими функции контроля и надзора в соответствующей сфере деятельности;

–  проанализировать материалы и сообщения региональных и местных средств массовой информации о фактах нарушения трудового законодательства;

– проанализировать статистические данные о выявленных в регионе за последние три года правонарушениях, связанных с нарушениями трудового законодательства;

– на основании собранной информации установить наиболее распространенные на территории субъекта Федерации нарушения законности в сфере труда и занятости и учесть их при организации проверки.

– изучить практику привлечения к ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной) юридических и физических (в том числе должностных) лиц, виновных в нарушении трудового законодательства.

Кроме того, при планировании конкретного вида проверок в исследуемой сфере необходимо учитывать специфику их проведения. При соблюдении приведенной выше поэтапности действий прокурору надлежит, прежде всего, выявить предмет проверки и произвести постановку задач.

Про проведение конкретных видов проверок прокурору следует предусмотреть изучение информации, касающейся предмета проверки. Так, например, при планировании целевых, комплексных или сквозных проверок за исполнением требований трудового законодательства в сфере безопасности труда и соблюдения техники безопасности на производстве следует предусмотреть изучение: динамики производственного травматизма; количества работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам; динамики производственного травматизма со смертельным исходом, доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров; доли выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров.

Наиболее действенными и эффективными формами методами прокурорского реагирования в данной сфере являются (по приоритетности): 1) устные обращения к работодателю в связи с выявленными нарушениями; 3) проведение контрольных (повторных) проверок работодателя, нарушившего трудовые права граждан;  3) проведение беседы с трудовым коллективом; 4) выступление в средствах массовой информации по вопросам дискриминации; 5) личная беседа с гражданином, чьи трудовые права нарушены (при этом, в ряде случаев необходимо организовать присутствие  на беседе специалиста-психолога).

Список источников и литературы

1. Вертепова Т.А.Прокурорский надзор. Учебный курс. (учебно-методический комплекс). – 2007. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: http://www.e-college.ru/xbooks/xbook114/book/index/index.html?part-018*page.htm. – Загл. с экрана.
2. Государственная программа Российской Федерации «Cодействие занятости населения» : распоряжение Правительства РФ от 22.11.2012 г. № 2149-р // СПС Консультант-Плюс.
3. Ергашев Е.Р. К вопросу о принципе целесообразности в прокурорском надзорно-охранительном праве//Альманах современной науки и образования Тамбов: Грамота, 2007. № 2 (2).
4. Звягинцев Д.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг: автореф. дис. … канд. дисс. – М. 2002. – 240 с.
5. О проведении общероссийского мониторинга условий и охраны труда: приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 февраля 2010 г. № 91  // СПС Консультант-Плюс.
6. О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон  от  17.01.1992 г. № 2202-1 (в ред. от 23.07.2013) // СПС Консультант-Плюс.
7. Об утверждении Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 – 2010 годы: приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.10.2008 г. № 586 // СПС Консультант-Плюс.
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. – М.: Русский язык, 1986. – 797 с.
9. Прокурорский надзор ; под ред. Ю.Е. Винокурова. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2005. – 460 с.
10. Сабельфельд Т.Ю. Особенности прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства. //Правовые проблемы становления и развития гражданского общества в России: Материалы 2-й Международной научно-практической конференции 26-27 мая 2005 года. Ч. 2. Новосибирск, 2005.
11. Трудовой кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) // СПС Консультант-Плюс.
12. Урываев А.В. Прокуратура российской федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис. … канд. юрид. наук. –  Саратов, 2009. – 249 с.
13. Урываев А.В. Структура механизма правозащитной деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации  // Федерация. – Москва: Агенство научной печати. 2008. №8 (51).