Правовые основы профилактической деятельности городских и районных органов внутренних дел

В силу особенностей построения государственной системы профилактики правонарушений в настоящее время особое место в противодействии правонарушениям в Российской Федерации принадлежит органам внутренних дел. Согласно статистике 92,1% всех зарегистрированных правонарушений выявляются данными органами, как основными субъектами профилактики правонарушений, причем 5,0% из них – на стадии приготовления и покушения [14].

Профилактика правонарушений в современном обществе представляет собой сложное социальное явление, рассмотрение которого возможно с различных сторон. С позиции организации и деятельности органов внутренних дел оно может быть определено, как специально осуществляемая деятельность по учету и предупреждению деликтогенных последствий человеческой деятельности, идентификации, изучению и воздействию на существование и распространенность преступности различных деликтогенных факторов, условий и обстоятельств [3, c. 78].

В настоящей статье рассматривается нормативная основа, регламентирующая деятельность городских и районных органов внутренних дел по профилактике правонарушений, посягающих на общественный порядок, и некоторые аспекты ее организации.

Правовые нормы, регулирующие деятельность и отношения в сфере профилактики правонарушений в целом и деятельность городских и районных органов внутренних дел по профилактике правонарушений, посягающих на общественный порядок в частности, входят в состав различных институтов и отраслей права.

В свою очередь при отсутствии специального закона, регулирующего отношения в сфере профилактики правонарушений, профилактическая деятельность городских и районных органов внутренних дел основывается на соответствующих предписаниях Конституции РФ, общепризнанных  принципах и нормах международного права, международных договоров Российской Федерации, Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», иных федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, законов соответствующего субъекта РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданных в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, правовых актов соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне, а также положения о территориальном органе.

Более тесно вопросов профилактической деятельности городских и районных органов внутренних дел касаются нормы федерального законодательства Российской Федерации.

В настоящее время почти все федеральные законы, регулирующие отношения в сфере борьбы с теми или иными видами правонарушений, носят многоцелевой характер и определяют преимущественно порядок осуществления организационно-управленческой, оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной, а не предупредительной деятельности. Единственный Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [9], имеющий сугубо профилактическую направленность, определяет только основные направления деятельности и компетенцию органов и учреждений системы субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О полиции» (далее Закон [8]) полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Статья 2 Закона относит предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений к числу основных направлениям деятельности полиции. При этом по тексту закона содержание данного направления деятельности не раскрывается, что является, на наш взгляд необоснованным. Цель любой управленческой деятельности должна обуславливать свойства и структуру организации ее системы [1, c. 36]. Однако цели профилактической деятельности органов внутренних дел Законом также не установлены, он лишь фиксирует направления ее деятельности. В то время как четкое выражение направленности предупредительной деятельности, ее алгоритма и способов осуществления способствовало бы правильному пониманию сотрудниками полиции важности данной задачи, ориентировало на ее выполнение.

В ст. 5 Закона определены принципы деятельности полиции, в том числе в сфере профилактики правонарушений. Согласно данной статье деятельность полиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности общественного доверия и поддержки граждан.

Полиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими субъектами профилактики правонарушений (ст. 10 Закона). Однако, несмотря на прямое указание Закона о необходимости постоянного взаимодействия с иными, как государственными, так и негосударственными структурами (ст. 10), на практике этот процесс все еще организован слабо. Основная причина такого положения дел заключается, по нашему мнению, в отсутствии четко прописанного законодательного механизма подобного взаимодействия. В Законе четко не определен ни порядок, ни формы, ни стимулирующие факторы способные обеспечить эффективность совместного решения профилактических задач в исследуемой сфере. Во многом рамочный и неконкретный характер положения рассматриваемой статьи сводит ее смысл к уровню профессионализма того или иного руководителя горрайорганов внутренних дел, который налаживает или не налаживает контакт с территориальными негосударственными структурами способными оказать содействие в сфере профилактики.

Статья 12 Закона содержит перечень обязанностей полиции. В нем обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах указана пятой. Согласно Закону, сотрудники полиции обязаны: выявлять причины административных правонарушений и условия, способствующие их совершению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний (п. 4 ч. 1 ст. 12). Исходя из имеющегося текста рассматриваемой статьи, можно сделать вывод, что законодателем предпринята попытка дифференцировать предупредительную деятельность полиции (профилактика, пресечение).

В этой же ст. 12 Закона в форме обязанностей указаны некоторые направления предупредительной деятельности полиции, а также методы и способы ее осуществления. Например, такие как: предупреждение дорожно-транспортных происшествий посредством осуществления государственного контроля и надзора; предупреждение преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, посредством выдачи соответствующих разрешений; предупреждение преступлений против собственности посредством его охраны на основе договоров и др. Методы и способы предупреждения и профилактики правонарушений конкретизированы в ст. 13 Закона, посвященной правам полиции.

В этой связи интересно отметить, что понятие «профилактика» упоминается в Законе, который, как предполагается, должен непосредственно регулировать исследуемые общественные отношения ввиду закрепленных функций полиции, лишь несколько раз: в уже указанной ст. 12 (обязанности сотрудников полиции) и п. 16 ч. 3 ст. 17 (формирование банков данных о гражданах). Анализ норм и положений Закона позволяет сделать вывод об отсутствии в нем четкого перечня направлений и мер профилактики, предупреждения и пресечения нарушений, подлежащих применению,  механизма ответственности субъектов, данные действия осуществляющих. В общем и целом предписания рассматриваемого Закона, регулирующие деятельность полиции в сфере предупреждения правонарушений, сформулированы как бланкетные, и отсылают к нормам, закрепленным в других источниках права.

Сегодня основной целью охраны общественного порядка становится защита основных прав и интересов человека и гражданина, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе [11] при условии баланса необходимых потребностей (интересов) личности, общества и публичных структур. Тем не менее, несмотря на то, что в условиях современного общественного развития категории «общественный порядок» и «общественная безопасность» приобретают новое правовое значение, они не получили адекватного выражения в правовых актах высшей юридической силы [6].

Весьма важные положения, имеющие значение для решения конкретных вопросов, связанных с порядком осуществления мер профилактики правонарушений горрайорганов внутренних дел содержатся в подзаконных нормативных актах: указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах и иных нормативных актах, издаваемых руководителями министерств и ведомств.

В их числе особо можно выделить: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 21 июня 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 216 (ред. от 15.10.2008) «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений» и мн. др.

Рассматривая правовые основы профилактики правонарушений, следует отметить, что более детальное регулирование деятельности городских и районных органов внутренних дел осуществляется ведомственными нормативными правовыми актами. В настоящее время основными ведомственными нормативными правовыми актами в системе МВД России, регламентирующими деятельность городских и районных органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений, являются: приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29 января 2009 г. № 60) «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений»; приказ МВД от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне»; приказ МВД от 29 января 2008 г. № 80 (ред. от 13.01.2010) «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности»; инструкция по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденная приказом МВД от 26 мая 2000 г. № 569 (в ред. приказа МВД от 06.04.2007 № 338); инструкция по работе участкового уполномоченного милиции, утвержденная приказом МВД от 16 сентября 2002 г. № 900 (ред. от 12.04.2007)  и др.

Приказом МВД № 19 определены основные задачи органов внутренних дел по предупреждению преступлений. Это, прежде всего анализ причин совершения преступлений с выработкой адекватных мер реагирования, выявление и постановка на профилактические учеты лиц криминальной ориентации, пресечение преступлений на стадии подготовки, привлечение к профилактической работе общественных объединений правоохранительной направленности и граждан, предупреждение безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

Данным приказом была выполнена и еще одна не менее важная задача: ориентирование городских и районных органов внутренних дел на предупреждение преступлений и введение персональной ответственности их руководителей за организацию указанной деятельности.

Городские и районные органы внутренних дел реализуют следующие задачи (п. 6 приказа МВД № 19):

¾              готовят ежемесячный анализ криминогенной обстановки на обслуживаемой территории (объектах обслуживания);

¾              разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению;

¾              информируют в установленном порядке органы местного самоуправления, а также организации, предприятия, учреждения, расположенные на территории обслуживания (объектах обслуживания), о преступлениях, причинах и условиях, способствовавших их совершению, с изложением конкретных предложений по их устранению или нейтрализации;

¾              проводят комплексные и целевые оперативно-профилактические мероприятия по предупреждению преступлений и улучшению криминогенной обстановки;

¾              принимают меры по обеспечению безопасности граждан, если на их жизнь, здоровье или имущество, по имеющейся оперативной информации, возможно преступное посягательство;

¾              выявляют и ставят на профилактические учеты лиц, склонных к совершению преступлений, осуществляя за ними контроль;

¾              осуществляют контроль за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений;

¾              в установленном порядке привлекают общественные объединения правоохранительной направленности и граждан к деятельности по предупреждению преступлений;

¾              информируют население через средства массовой информации о способах и средствах правомерной защиты от преступных посягательств и др.

В целом, как показал проведенный в рамках данного исследования анализ, профилактика административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, отнесена сегодня действующими нормативными правовыми актами к числу основных направлениям деятельности городских и районных органов внутренних дел. Однако, как показывает практика  в настоящее время существенное повышение эффективности данной деятельности дел невозможно. Это связано с несколькими основными обстоятельствами:

1) недостаточностью нормативно-правового (в том числе и ведомственного) регулирования деятельности полиции по профилактике правонарушений, и отсутствии взаимосвязи этих нормативных актов с ведомственной базой иных субъектов профилактики [5];

2) в практической деятельности данных органов сегодня практически не обеспечиваются проведение комплексных оперативно-профилактических мероприятий; узко применяется такие меры профилактического воздействия, как внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений [2, c. 13];

3) содержание большинства «местных» приказов зачастую сводится исключительно к воспроизведению положений нормативных актов вышестоящих органов; материалы, отражающие результаты оперативно-розыскной, следственной и профилактической работы, зачастую носят шаблонный характер;

4) достаточно перспективные положения, содержащиеся в ведомственных  нормативных правовых актах не реализуются в связи с «человеческим фактором», неумением, а зачастую и нежеланием сотрудников их выполнять; вопросам профилактики правонарушений до сих пор в управленческой деятельности руководства городских и районных органов внутренних дел отводится незначительное место [4].

Содержание «профилактического» направления деятельности органов внутренних дел в действующем законодательстве не раскрывается, равно как не раскрываются цели профилактики,  конкретные меры профилактики правонарушений, порядок, формы, стимулирующие факторы, способные обеспечить эффективность совместного решения профилактических задач. Такой «подход» приводит к закладыванию правовых основ, «размывающих» поле профилактической деятельности и ответственности органов внутренних дел за ее реализацию,  не способствует правильному пониманию сотрудниками полиции важности данной задачи.

Приоритизация задачи профилактики правонарушений видится в единообразном легальном закреплении основ профилактической деятельности органов внутренних дел, системе оценки такой деятельности, профессиональной подготовке сотрудников городских и районных органов внутренних дел, а также методах ее работы, и, что немаловажно — в отражении данной задачи в их организационной структуре. В этой связи возможно применение вместо линейно-функциональной более эффективной управленческой структуры – проектной структуры управления [11, c. 331], которая подразумевает формирование программно-целевых или проблемно-целевых групп, состоящих из сотрудников различных подразделений городских и районных органов внутренних дел, которые создаются для решения конкретной задачи – профилактики исследуемых правонарушений.

В связи с тем, что правоохранительная и профилактическая функции обеспечиваются на местах, от результатов работы данного звена зависит оценка деятельности всей полиции страны. Городские и районные органы внутренних дел должны обладать свободой выбора форм и методов работы, наиболее эффективных для данной территории, равно как и возможностью выбирать оптимальные формы взаимодействия с гражданами и государственными и муниципальными службами с учетом специфики общественных отношений, являющихся объектом профилактики в сфере охраны общественного порядка, априори обуславливающих профилактику «ядра» [12] девиантного поведения – преступности, наркомании и алкоголизма – в комплексе.

Список источников и литературы

1. Гольдштейн Г. Я. Основы менеджмента. – Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003. – 230 с.
2. Границкий Р.Б. Административно-правовые средства предупреждения правонарушений в общественных местах (по материалам ОВД Дальневосточного региона): автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2011. – 23 с.
3. Жерновой М.В. Административно-правовые основы и организация деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений : по материалам Приморского края: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – 189 с.
4. Кононов А.М. Совершенствование организации деятельности городского, районного органа внутренних дел — ведущая задача МВД России // Труды Академии Управления МВД России. 2007. № 4. [Электронный ресурс] / А. М. Кононов.  – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:     http://jurnal.amvd.ru/indviewst.php?stt=61&SID=. – Загл. с экрана.
5. Концепция реформирования МВД. М.: Рабочая группа НПО по реформе МВД, 2010.  [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  www.donwomen.ru/uploads/Conception_fin_MVD.doc. – Загл. с экрана.
6. О безопасности : федеральный закон от от 28.12. 2010 г. № 390-ФЗ // Рос. газ. – 2010. – 29 дек.
7. О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (вместе с Инструкцией о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и Положением о координационно-методическом совете МВД России по предупреждению преступлений): приказ МВД Рос. Федерации от 17 янв. 2006 г. № 19 : в ред. 25.12.2010 // Документ опубликован не был.
8. О полиции : федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (в ред. 02.07.2013) // Рос. газ. – 2011. – 10 фев.
9. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : федеральный закон от 24.06.1999 г. № 120-ФЗ (в ред. 02.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1999. – № 26, ст. 3177.
10. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД Рос. Федерации от 21 апр. 2011 г. № 222 // БНА ФОИВ. – 2011. – № 28.
11. Основы менеджмента / М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хеудоури : Пер. с англ. – М. : Дело, 1993. – 702 с.
12. Патаки Ф. Некоторые проблемы отклоняющегося (девиантного) поведения // Психологический журнал. – Т. 8. – 1987. – № 4. – С. 92-102.
13. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 20, ст. 2444.
14. http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/.