Реализация социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства

Категоризация прав на «гражданско-политические права» и «экономические, социальные и культурные права» возникла изначально вследствие ряда причин [1; 2; 4]:

1)  Вначале разделение проводилось по историческим причинам. Однако с тех пор это строгое разделение было забыто, и произошел возврат к оригинальной архитектуре Всеобщей декларации. В последнее десятилетие договоры по правам человека, в частности Конвенция о правах ребенка и Конвенция о правах инвалидов, включили в себя все права.

2) Экономические, социальные и культурные права всегда рассматривались как права, для осуществления которых были необходимы большие капиталовложения, тогда как гражданские и политические права, как утверждается, требуют от государства воздерживаться от вмешательства в индивидуальные свободы.  Полная реализация гражданских и политических прав, хотя они и охватывают индивидуальные свободы, точно также требует капиталовложений. Например, для осуществления гражданских и политических прав необходимы такие объекты инфраструктуры, как функциональная судебная система, тюрьмы, в которых соблюдаются минимальные требования в отношении жилищных условий заключенных, правовая помощь, свободные и справедливые выборы и т.д.

3) Иногда утверждают, что экономические, социальные и культурные права являются более расплывчатыми и неясными по сравнению с гражданскими и политическими правами. Действительно фундаментом множества ведущих социально-экономических нормативов служат предельно общие и широкие понятия, такие как «справедливость», «справедливый», «достоинство», «достойный», «удовлетворительный», «разумный» и т.п. Понятия эти отражают очень изменчивые, так сказать, текучие явления, крайне трудно определяемые в юридическом смысле. Практическое использование их требует рассмотрения и установления особых критериев, рамок, количественной меры едва ли не в каждом конкретном случае [11].

В действительности пользование всеми правами человека взаимосвязано. Например, для неграждан, не умеющих читать и писать, намного труднее найти достойную работу, принимать участие в политической и культурной жизни страны или реализовывать иные права и свободы, предоставленные Конституцией РФ.

В этой связи интересно рассмотреть классификацию прав и свобод человека и гражданина, разработанную ООН. Итак, Управление верховного комиссара ООН по правам человека каталогизирует экономические, социальные и культурные права следующим образом [11]:

• права трудящихся, включая свободу от принудительного труда, право свободно принимать решение в отношении согласия на труд или его выбора, права на справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности, на досуг и разумное ограничение рабочего времени, на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на вступление в профсоюзы и их создание и на забастовку;

• право на социальное обеспечение и социальную защиту, включая право не получать произвольный или необоснованный отказ в охвате социальным обеспечением, а также право на равное пользование адекватной защитой в случае безработицы, болезни, пожилого возраста или при ином отсутствии у лица средств к существованию в не зависящих от него обстоятельствах;

• предоставление охраны и помощи семье, включая права на заключение брака по свободному согласию, на охрану материнства и отцовства и на защиту детей от экономической и социальной эксплуатации;

• право на достаточный жизненный уровень, включая права на питание и свободу от голода, на достаточное жилище, на воду и на одежду;

• право на здоровье, включая право на доступ к медицинским учреждениям, товарам медицинского назначения и медицинским услугам, на гигиену труда и окружающей среды и защиту от эпидемических заболеваний, а также права, имеющие отношение к сексуальному и репродуктивному здоровью;

• право на образование, включая права на бесплатное и обязательное начальное образование и на доступное на основе способностей каждого среднее и высшее образование с учетом постепенного введения бесплатного образования; а также на свободу родителей выбирать школы для своих детей;

• культурные права, включая право на участие в культурной жизни и долевое участие в пользовании результатами научных достижений, а также на охрану моральных и материальных интересов авторов, возникающих в связи с их научными, литературными или художественными трудами.

Более того существует мнение, что в связи с открытием четвёртого и пятого поколений прав человека, наиболее точной и полной по своей форме, объёму и содержанию, по мнению некоторых исследователей, является следующая классификация прав и свобод человека и гражданина:

• божественные права и свободы;
• духовно-нравственные права и свободы;
• права солидарности;
• культурные права и свободы;
• гражданские права и свободы;
• социальные права и свободы;
• экономические права и свободы;
• политические права и свободы [4].

Мы, все же, разделяем мнения тех авторов, которые склонны по содержанию классифицировать права и свободы на личные, политические, экономические, социальные и культурные (без соответствующей иерархии).^[1]

На наш взгляд более подробная классификация в этом случае способствует расширению и обогащению их содержания. Из существующей нормативной формулы конкретного права могут вытекать новые правовые возможности человека в различных сферах. Движущим фактором подобного наполнения и развития конституционных прав выступают потребности человека.

Как справедливо указывает, О.Ю. Малинова, корпус прав, требующих защиту, неизбежно будет расширяться, и каждое поколение прав будет приносить новую логику узаконивания притязаний [7, c. 90-91]. Вышеуказанные классификации (признанная ООН, в частности) являются, в большей степени, отражением текущего состояния международного законодательства в сфере прав и свобод человека и в дальнейшем с его развитием может привести к созданию неограниченного числа групп, в каждой из которых указанные критерии соответствующим образом будут требовать надлежащего индивидуализирования.

Даже первичный анализ международных нормативно-правовых актов, регламентирующих социально-экономические права и свободы человека,  показывает, что нормативно-правовые акты Российской Федерации в области социально-экономических прав и свобод человека и гражданина (прежде всего Конституция РФ [5]) еще не в полной мере отражают весь спектр получивших на международном уровне закрепление социально-экономических прав и свобод человека. Цель данного исследования – изучение текущего состояния механизма реализации именно конституционных прав и свобод неграждан. Соответственно нам в данном исследовании в качестве объекта интересны именно права и свободы неграждан, установленные Конституцией РФ и отраслевым законодательством.[2]

Нам представляется целесообразным рассматривать структуру данного института как совокупность ряда элементов (субинститутов), исходя из специфики предназначения и содержания каждого из них в сравнении с общими показателями по всему блоку, выделяя в этой связи три разновидности социальных и экономических прав: права, гарантирующие равные возможности при осуществлении осуществление трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и отсутствие дискриминации при ее осуществлении; права, гарантирующие каждому свободное владение, пользование и распоряжение различными объектами гражданских прав и природными ресурсами; непосредственно социальные права (право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.).

Перечислим конституционные права и свободы, которые по нашему мнению являются содержанием данных категорий:

1) Права, гарантирующие равные возможности при осуществлении осуществление трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и отсутствие дискриминации при осуществлении такой деятельности:

• право на свободу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст.34);
• право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч.1 ст.37);
• право на свободный труд (ст. 37 п. 1-3);
• право на забастовку, как способ решения трудовых споров (ст. 37 п. 4);
• право создавать профессиональные союзы, иные общественные объединения для защиты социальных и экономических интересов (ст.13,30);
• право на отдых (ст. 37 п. 5);

2) Права, гарантирующие каждому свободное владение, пользование и распоряжение различными объектами гражданских прав и природными ресурсами:

• право частной собственности (ч. 1 ст. 35) и ее наследования (ч.4 ст.35),
• право на охрану интеллектуальной собственности (ст. 44);
• право свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами (ст. 36);

3) Социальные права:

• право на государственную защиту материнства, детства и семьи (ч.1 ст.38);
• право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, пособия на детей и т.д. (ст. 39 п.1);
• право на пособие по безработице (ст. 37 п. 3);
• право на государственную поддержку отцовства, инвалидов и пожилых граждан (ч.2 ст.7);
• право на жилище (ст. 40) и на получение жилища малоимущи­ми гражданами бесплатно или за доступную плату (ч.3 ст.40);
• право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);
• право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42);
• право на возмещение ущерба, причиненного здоровью человека или его имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
• право на возмещение материального вреда, причиненными незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и должностными лицами (ст. 53).

Возвращаясь к вопросу механизма обеспечения конституционных прав человека и гражданина, следует отметить, что для разъяснения обязательств государства по обеспечению этих прав иногда их содержание категоризируется на три «обязательства»: соблюдение, защита и осуществление. Так, можно привести следующий пример – обязательство государства по обеспечению права на образование [3]:

1) соблюдение (охрана) – государство должно уважать право родителей свободно выбирать школы для своих детей;

2) защита – государство должно обеспечивать, чтобы третьи стороны, включая родителей, не мешали девочкам посещать школу

3) осуществление – государство  должно принимать позитивные меры для обеспечения того, чтобы образование соответствовало культурным особенностям меньшинств и коренных народов и было для всех качественным.

Социально-экономические права – права ресурсно-зависимые. Государства должны демонстрировать, что они предпринимают все усилия для совершенствования пользования экономическими, социальными и культурными правами даже в тех случаях, когда ресурсы являются скудными. Зависимость от ресурсов данной категории прав отражает признание того, что обеспечение государством своих обязательств в рамках механизма реализации конституционных социальных и экономических прав признается возможным при наличии у него финансовых или иных ресурсов.

В свою очередь понятие «постепенного осуществления» включает в себя обязательство принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов соответствующие меры к тому, чтобы обеспечить полное осуществление экономических и социальных прав. Несмотря на то, что государства могут осуществлять экономические, социальные и культурные права постепенно, они должны также принимать незамедлительные меры, вне зависимости от имеющихся у них ресурсов в области тех экономических и социальных прав, которые для их реализации не нуждаются в значительном финансировании, например, обязательства по обеспечению права на создание профсоюзов и вступление в них и на забастовку, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).

В этой связи целесообразно рассмотреть институт квотирования, используемый государством сегодня для решения различных вопросах в области миграционной политики.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан, Закон [8]) квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на основе предложений об установлении квоты, поступивших от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и с учетом информации о временно и постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных гражданах в текущем году, об их численности в субъектах Российской Федерации и прогноза их численности на следующий год разрабатывает предложения по установлению квоты для Российской Федерации в целом и отдельно для каждого субъекта Российской Федерации. Указанные предложения согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами труда и социального развития, здравоохранения, экономического развития, безопасности и градостроительства.

В списке условий, учитываемых для установления тех или иных квот для соответствующего субъекта присутствует, и целесообразность проживания в субъекте Российской Федерации иностранных граждан исходя из реального состояния экономики, природно-климатических особенностей и экологического состояния территории субъекта Российской Федерации и иммиграционные проблемы, и наличие средств для их решения, и другие [9]. Исходя из смысла нормативных правовых актов, регламентирующих установление квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации, их действие имеет своей целью, прежде всего, защиту социально-экономических интересов граждан Российской Федерации. При этом действующее законодательство не содержит целей квотирования как таковых, среди которых, на наш взгляд, в качестве общей цели необходимо закрепить, как минимум – «обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации и иностранных граждан».

Ранее мы уже упоминали институт квотирования, используемый государством сегодня для решения различных вопросах в области миграционной политики. Согласно законодательству данные квоты должны разрабатываться с учетом возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Что же понимается законодателем под обустройством иностранных граждан?

В соответствии с Правилами определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, не позднее 1 октября направляют в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, свои предложения по установлению квоты на следующий год с учетом:

а) целесообразности проживания в субъекте Российской Федерации иностранных граждан, исходя из реального состояния экономики, природно-климатических особенностей и экологического состояния территории субъекта Российской Федерации;

б) состояния рынка труда, демографической ситуации в субъекте Российской Федерации, возможности жилищного и культурно-бытового обустройства иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание;

в) иммиграционных проблем и наличия средств для их решения;

г) санитарно-эпидемиологического благополучия территории субъекта Российской Федерации, возможности оказания медицинской помощи иностранным гражданам, получившим разрешение на временное проживание;

д) необходимости поддержания межнационального и межконфессионального мира и согласия, а также обеспечения общественного порядка и интересов безопасности государства;

е) криминогенной обстановки в субъекте Российской Федерации и ее влияния на положение иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание;

ж) Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации, другой градостроительной документации.

При этом, во-первых, что подразумевается под «влиянием криминогенной обстановки на положение иностранных граждан» неясно. Данная формулировка не привносит определенности в практику правоприменения. Кто на кого влияет – иностранные граждане на криминогенную обстановку (полагаем, что Законодатель все же исходил из соображений, что данное влияние – негативно) или криминогенная обстановка на иностранных  граждан (что вряд ли имелось ввиду) – понять из данного пункта невозможно. Нам представляется, что во избежание двоякого толкования пп. «е» п. 1 данных Правил стоит изложить в следующей редакции:   «криминогенной обстановки в субъекте Российской Федерации и ее структуры».

Во-вторых. Несмотря на то, что Законодатель, хотя и нечетко[3] заложил данными Правилами минимальные основы, предусматривающие, что квотирование используется государством и в целях обеспечения прав неграждан, получивших разрешение на временное проживание, нам все же представляется, что данные формулировки недостаточно определяют дефиницию «обустройство иностранных граждан» в целях данных Правил. Мы предлагаем внести в пункт 1 Правил изменения, предусматривающие определение данной дефиниции, содержащей подробный список прав неграждан, которые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить при разработке квот.

В-третьих, независимо от имеющихся у субъекта Российской Федерации ресурсов, его органы исполнительной власти должны в приоритетном порядке стремиться к обеспечению каждому негражданину доступа, по меньшей мере, к минимальному уровню социальных и экономических прав и целевым программам по защите малоимущих, маргинализованных и обездоленных категорий неграждан.

Список источников и литературы

1. Богораз Л. Неотъемлемые права и свободы человека. – Естественные права человека. Сб. семинара Московской хельсинской группы. Вып. 4. – М., 1995, С. 94-108.
2. Гордон Л.А. Современная ситуация в России права человека, условия труда и уровень жизни в переходной России // Мир России. – 1996. – Т. 5. – № 4. – С. 127-184.
3. Вишневская А.Е. Правовое и организационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2011. – 200 с.
4. Ивентьев С.И. Духовно-нравственные права и свободы человека и гражданина. Казань: ТИСБИ, 1999. 2 сентября. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://iventev.narod.ru/.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СПС Консультант-Плюс.
6. Любарский К. История и перспективы развития правозащитной идеи. – История, философия, принципы и методы правозащитной деятельности. Семинар № I (Сб. материалов). – М, 1992. – С. 47-62.
7. Малинова О.Ю. Поколение прав человека: основные этапы развития правовой идеи и правого института: Учебное пособие//Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. – СПб., 2003. – С. 90-91.
8. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 25.07. 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 30, ст. 3032.
9. Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 04.04.2003 г. № 193 (ред. от 28.03.2008) // Рос. газ. – 2003. – 12 апр.
10. Сироткин С. Социальные и экономические права в проекте Конституции РФ – Социальные проблемы и права человека. Сб. материалов семинара Московской хельсинской группы. Вып. 3. – М., 1993, С. 35-38.
11. Часто задаваемые вопросы относительно экономических, социальных и культурных прав Изложение фактов № 33. Управление верховного комиссара организации объединенных наций по правам человека. Printed at United Nations, Geneva. GE.08-44593-March 2009-1,570.