Ответственность главы местной администрации муниципального района

Процесс формирования системы норм, регулирующих институт местного самоуправления в целом и правовой статус главы местной администрации муниципального образования в местном самоуправлении, занял в современном российском законодательстве довольно длительный период (22 года) и продолжается в настоящее время.

Развитие законодательства в данной сфере шло по пути устранения правовых пробелов и коллизий; установления единой терминологии, расширения и уточнения правового статуса главы местной администрации муниципального образования в местном самоуправлении; попытки нивелирования конфликтной основы развития в системе отношений Совет – местная администрация, председатель Совета – глава администрации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд недостатков, стал основой дальнейшего развития современного муниципального правотворчества, системы местного самоуправления и становления правового статуса главы местной администрации муниципального образования на долгосрочный период.

Одним из важных элементов правового статуса представительных органов муниципальных образований являются вопросы его юридической ответственности. Ответственность должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций [10, c. 66].

В юридической литературе существует два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что существует самостоятельный муниципально-правовой вид юридической ответственности [22]. Так, Е.С. Шугрина выделяет наряду с классическими видами ответственности – уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, материальной, конституционно-правовой – еще и муниципально-правовую [23, c. 293-294].

Конституция РФ и Закон заложили правовую основу ответственности органов местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот правовой институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.).

В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления [1, c. 58]. Ответственность представительных органов муниципальных образований – это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания [22]. В настоящее время, как и многие другие институты конституционного и муниципального права, он находится в процессе своего становления.

В позитивном смысле муниципально-правовую ответственность главы администрации, по аналогии с общими подходами к данной категории [1, c. 36] и с известной долей абстракции, можно определить как ответственное отношение данного субъекта к своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. В негативном же смысле муниципально-правовую ответственность представляется возможным определить, отталкиваясь опять же от общих подходов к категории «ответственность» [5, c. 89], как отрицательную оценку деятельности данного субъекта, в результате чего для него наступают неблагоприятные    правовые         последствия.

Можно выделить следующие виды ответственности органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовую, ответственность перед населением, ответственность перед государством и гражданско-правовую ответственность.

Закон устанавливает специфический вид ответственности – ответственность перед населением муниципального образования (ст. 71). Такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий, и именно это отличает ее от иных видов юридической ответственности [7]. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом (с. 44) [14].

Ответственность главы муниципального образования, как и главы местной администрации перед государством (ст. 74 Закона) базируется на их конституционной обязанности соблюдать законы при осуществлении своих полномочий. Соответствующие «деликты» образуют основания конституционной ответственности глав муниципальных образований [7]. Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности [6].

Устав Кинешемского муниципального района содержит Главу VIII «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кинешемского муниципального района, контроль и надзор за их деятельностью».

Сегодня высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) Ивановской области может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае, если (см. п. 4 ст. 60 Устава Кинешемского муниципального образования «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кинешемского муниципального района перед государством»):

1) глава совершил следующие действия: а) издал нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, б) совершил действия, в том числе путем издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;

2) указанные нарушения установлены соответствующим судом;

3) глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть: 1) менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, 2) не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Попытки детализировать основание ответственности, сделать его более «пригодным» для юридической практики предпринимались законодателями субъектов Российской Федерации и нормотворцами муниципальных образований. Не случайно многие отечественные ученые не раз отмечали, что правовая категория «утрата доверия» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной, демократии, но и народовластия в целом [8, c. 541]. Устав Кинешемского муниципального района не содержит положений, предусматривающих наступление ответственности Главы местной администрации в связи с утратой доверия.

В целом анализ показал, что, несмотря на стремление законодателя в субъектах Российской Федерации и нормотворцев муниципальных образований конкретизировать основания наступления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, ответственность этого вида отличается отсутствием детализации оснований ее наступления.

В соответствии со ст. 63 Устава ответственность органов местного самоуправления района перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, предусмотренном федеральными законами. Население района вправе отозвать депутата, Главу района в соответствии с действующим законодательством и Уставом. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений определил, что основаниями отзыва являются правонарушения соответствующего лица. Факт правонарушения констатирует суд [17]. Таким образом, суд становится непременным участником процедур отзыва.

В соответствии с п. 10 ст. 37 Устава контракт с Главой администрации Кинешемского муниципального района может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления: 1) Совета или Главы района — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 5 ст. 37 Устава [1]; 2) высшего должностного лица Ивановской области (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Ивановской области) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных администрации федеральными законами и законами Ивановской области, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 5 ст. 37.

В Федеральном законе от 02.03.2007 года № 25-ФЗ прямо установлено, что порядок расторжения контракта с главой местной администрации, назначенным на должность по результатам конкурса, определяется Законом. Тем самым законодатель дополнительно указал на необходимость применения при урегулировании вопросов, касающихся трудовых прав данной категории работников, специальных законов. Таким образом, увольнение главы администрации, с которым заключен контракт, возможно только по основаниям, предусмотренным п. 10 и п. 11 ст. 37 Закона [11, c. 89; 16].

Нужно отметить, что позиция судов по вопросу оснований для расторжения контракта с главами администраций, отрешения их от должностей неоднородна.

Так, Ершовский районный суд Саратовской области рассмотрел иску о расторжении контракта № 1 от 28 апреля 2006 года, заключенного главой Ершовского муниципального района с И. Типцовым, который являлся главой местной администрации Ершовского района. Такое решение судом было принято, а в январе 2010 года в Ершовском районе были проведены выборы нового главы администрации района. 6 августа 2010 г. коллегия Верховного суда Российской Федерации вынесла решение об отмене решения Ершовского районного суда от 11 августа 2009 года о расторжении контракта. Вынесено также решение об отмене кассационного определения судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда [2]. После указанной отмены судебных актов следовало автоматическое восстановление И. Типцовым своего статуса главы администрации.

Еще один пример. 9 сентября 2010 г. Железнодорожный районный суд Алтайского края отказал В.Н. Колганову в иске по оспариванию постановления губернатора Алтайского края об отрешении В.Н.Колганова от должности главы г.Барнаула из-за ряда невыполненных администрацией Барнаула судебных решений. В то время как в соответствии со ст. 74 Закона необходимо четко определять в отношении какого субъекта были вынесены судебные решения: в отношении главы администрации или в отношении администрации. В судебном процессе непосредственно должны были быть установлены факты совершения главой города действий, влекущих нарушения конституционных норм, прав и свобод граждан. Суд установил лишь «факты бездействия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (администрации Барнаула)». Суд не принял во внимание то обстоятельство, что по тем делам, которые легли в основу постановления об отрешении от должности, имелись и другие ответчики.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 03.11.2010 г. кассационные жалобы Колганова В.Н. и его представителя Оськина А.Н. на решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 9 сентября 2010 г., которым заявителю отказано в признании незаконными постановлений администрации Алтайского края № 358 от 12 августа 2010 г. «Об отрешении от должности главы города Барнаула Колганова В.Н.» и от 27 августа 2010г. № 382 «О внесении изменения в постановление Администрации края от 12.08.2010г. № 352» оставлены без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения [24].

В итоге правоприменение по отрешению от должности глав городов может пойти по неправильному пути. Может быть создан достаточно опасный юридический прецедент принятия решения при неправильном толковании ст. 74 Закона. Решение суда, в соответствии с которым отрешают от должности главу местной администрации, должно быть вынесено в отношении конкретного должностного лица, а не администрации муниципального образования. Данное решение должно признавать именно факт наличия противоправного, виновного действия данного лица.

После принятия закона о муниципальной службе суды стали признавать обоснованность расторжения трудового договора с главой местной администрации на основании, в том числе, положений Трудового кодекса РФ [19].

Так, глава администрации обратилась с иском в Печорский районный суд о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула, компенсации морального вреда. По мнению истца, полномочия главы администрации могли быть досрочно прекращены либо по собственному желанию, либо по соглашению сторон, либо на основании вступившего в законную силу решения суда. Суд отказал в иске, отметив, что п. «в» ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка (неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей) работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание, в том числе в виде увольнения. В соответствии с ч. 3 ст. 27 закона порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. Каких-либо исключений по должностям муниципальной службы норма не содержит. Пункт 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ предусматривает возможность увольнения работника в качестве меры дисциплинарной ответственности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Таким образом, порядок наложения дисциплинарного взыскания на главу администрации ГП «Печоры» нарушен не был. Псковский областной суд, проверяя решение Печорского районного суда по кассационной жалобе истца, также признал данный вывод верным. Таким образом, вступившим в силу решением Печорского районного суда установлено, что практика привлечения главы администрации муниципального образования к дисциплинарной ответственности в виде увольнения является легальной, не противоречащей действующему законодательству [24].

Впоследствии подобная позиция была еще раз подтверждена Печорским районным судом по делу уволенного главы местной администрации Леонида Атрощенко [3]. 3 февраля 2009 года Печорский районный суд принял решение восстановить Леонида Атрощенко в должности главы администрации Печорского района, признав незаконным наложенное на него постановлением главы Печорского района дисциплинарное взыскание в виде увольнения.

В практике правового регулирования соответствующих общественных отношений используется универсальная мера ответственности — досрочное прекращение полномочий ответственного субъекта [18, c. 43; 23]. На указанный случай распространяются положения ст. 58 «Срок трудового договора», ст. 59 «Срочный трудовой договор» и ст. 79 «Прекращение срочного трудового договора» ТК РФ. Однако судебная практика в отношении муниципальных служащих свидетельствует об обратном [15].

Неясной остается сущность такого основания расторжения контракта с главой местной администрации, как отставка. Сам термин «отставка» используется в качестве основания прекращения служебных отношений и на других видах службы, в частности военной и правоохранительной. Однако отставка государственных служащих обычно связывается с достижением ими предельного возраста.

Вполне очевидно, что отставка главы местной администрации, предусмотренная законодательством Российской Федерации, представляет собой иной случай. Закон не увязывает отставку с достижением главы местной администрации какого-либо возраста, наличием у него определенной выслуги лет. Глава местной администрации может уйти в отставку по собственному желанию. Влечет ли отставка автоматическое прекращение муниципально-служебных отношений или она требует подтверждения второй стороны (представителя нанимателя)? Прямого ответа на этот вопрос законодательство о местном самоуправлении и муниципальной службе России опять-таки не содержит.

Представляется, что отставка является единственным предусмотренным законом способом для главы местной администрации прекратить свои служебные отношения. И в этом смысле отставка приобретает очевидное сходство с увольнением по собственному желанию (ст. 80 ТК РФ) [21].

Ответственность глав местных администраций как должностного лица местного самоуправления имеет более широкий круг оснований, чем ответственность органов местного самоуправления. Помимо норм муниципального права, ответственность глав местных администраций предусмотрена нормами уголовного, административного права.

Совершение преступления главой местной администрации — отягчающее обстоятельство многих уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» [20]. Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях глав муниципального образования влечет уголовную ответственность. Уголовной ответственности подлежит глава органа местного самоуправления, виновный в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285); нецелевом расходовании бюджетных средств и внебюджетных фондов (ст. 285.1, 285.2); в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков, должностное лицо несет административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ [4] административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического и юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях (например, Ивановской области [13]) установлена административная ответственность. В Соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей ^[2].

При рассмотрении вопросов, связанных с гражданско-правовой ответственностью главы местной администрации, автор основывается на следующих положениях [7, c. 18].

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

При рассмотрении гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления отмечаются следующие особенности. В этих отношениях разграничивается лицо, ответственное за причинение вреда, и, следовательно, обязанное понести ответственность, и субъект, за счет средств которого вред фактически возмещается. В первом случае речь идет об органе местного самоуправления, а во втором – о муниципальном образовании.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

Сам глава местной администрации, незаконными действиями (бездействием) которого причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несет. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Таким образом, ответственность является важным элементом правового статуса главы местной администрации муниципального образования, так как она обеспечивает учет и защиту интересов населения, учет местных условий. Однако сегодня правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Анализ текста Закона, предусматривающего отрешение главы администрации муниципального образования, а также его отправление в отставку и складывающейся правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста закона, и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан. Выход в данном случае видится в совершенствовании положений ст. 37 Закона.

Список источников и литературы

1. Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. – М.: Норма. – 2006. – № 9. – С. 57-71.
2. Кассационное определение Судебной коллегит по гражданским делам Саратовского областного суда от 11.11.2010 № 33-5567/2010. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://actoscope.com/pfo/saratovobl/oblsud-sar/gr/3/-33-55672010-ot-11112010-o-peresmotre-o17112010-1513752/. – Загл. с экрана.
3. Кисилев М. Взыскание к увольнению // Псковская губерния. – 2009. –№ 6 (427).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // СПС Консультант-Плюс.
5. Колосова H. M. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. – 1997. – № 2. – С. 89-92.
6. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. – М.: Норма, 2010. – 672 с.
7. Коняхин В.Г. Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Кемерово, 2010. – 211 с.
8. Кутафин, O. E. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев.  – М.: Проспект, 2009. – 672 с.
9. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. – 1992. – № 1. – С. 36-44.
10. Местное самоуправление в России / А.А. Уваров. – М.: Норма, 2008. – 320 с.
11. Никандров В.Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. – 2011. – № 3. – С. 89-98.
12. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 02.07.2013)  // Рос. газ. – 2007. – 7 мар.
13. Об административных правонарушениях в Ивановской области: закон Ивановской области от 30.04.2008 г. № 11-ОЗ (ред. от 30.12.2009). [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: http://www.ach-fci.ru/Ivanovobl/Info/Zakon/ZakAdmPravonarush. – Загл. с экрана.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:  федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
15. Определение Верховного Суда РФ № 46-Г03-5 от 27 марта 2003 г. // Документ опубликован не был.
16. Определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда по делу от 02.03.2010 г. N 33-***. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: http://uloblsud.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=192&ltemid=6%203&idCard=15766. – Загл. с экрана.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.
18. Распопин М. Отрешение от должности главы муниципального образования // Законность. – 2007. – № 10. – С. 43-44.
19. Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 01.04.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №  1 (ч. 1), ст. 3.
20. Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 01.03.2012)  // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.
21. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. – М., 2007. – 46 с.
22. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. – M.: Проспект, 2004. –  656 с.
23. http://kraevoy.alt.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=169
24. http://www.prokuratura.pskov.ru/news.html?code=654.
21. Чаннов С.Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. – 2009. – № 5. – С. 76-84.