Меры административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок

Согласно статистике судов административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности  являются наиболее многочисленной группой правонарушений – до 52% (с тенденцией роста количества рассматриваемых дел данной категории), – рассматриваемых судами за период 2010-2012 гг. (помимо дел об административных правонарушениях в области дорожного движения) [1].

В этой связи сегодня как никогда становится актуальной проблема предупреждения данного вида правонарушений и повышения эффективности профилактической деятельности судов и иных субъектов административной юрисдикции, реализующих административную ответственность за данный вид правонарушений. Несмотря на то, что нормы как Общей, так и Особенной частей Кодекса об административных правонарушениях РФ, закрепляют превентивную функцию административно-деликтного права (ст. ст. 1. 1, 3. 4 – 3. 11, 24. 1, 24. 3, 27. 7 – 27. 10 [2]), имеющийся на практике формальный подход при рассмотрении таких категорий дел может повлечь ослабление не только системы административной ответственности за данные правонарушения, но и системы предотвращения их последствий.

В связи с тем, что административная ответственность (административные наказания) являются средствами ранней профилактики преступлений об эффективности деятельности субъектов (в том числе и органов внутренних дел), реализующих нормы административного законодательства в исследуемой сфере можно судить по нескольким показателям, в частности по количеству выявленных нарушений, проценту лиц, привлеченных к административной ответственности, снижению уровня административной деликтности в данной сфере общественных правоотношений и др. [1, c. 23]

Рассмотрим административные наказания,  которые предусмотрены законом за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в аспекте правоприменительной деятельности различных субъектов административной юрисдикции.

Первым в перечне взысканий КоАП РФ зафиксировал предупреждение (п.1 ч. 1 ст. 3.2) – официальное порицание физического или юриди­ческого лица, выносимое в письменной форме. По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и «легаль­ном причинении правонарушителю морального вреда» [3, c. 40-41].

При этом по сравнению с другими административ­ными наказаниями доза карательного воздействия в таком предупреждении ми­нимальна, и оно в большей степени носит именно превентивный характер. По этой причине предупреждение предусмотрено гл. 20 КоАП РФ только в санкциях ч. 1 ст. 20.4 (нарушение требований пожарной безопасности) и ч. 1 ст. 20.11. (нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет) КоАП РФ. Однако по статистике в процессе рассмотрения исследуемых административных дел данная мера применяется судами при назначении наказания довольно часто, «иногда без учета степени общественной опасности и значительности вреда, причиненного правонарушением» [5].

Штраф представляет собой денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в слу­чаях и в пределах, предусмотренных административным законодательством. Пунктом 1 ст. 3.5. КоАП РФ предусмотрены различные виды штрафов. Традиционно, правовая природа штрафа определяется как публично-правовая, и он может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания.

Административный штраф используется в большей части статей особенной части КоАП РФ и зако­нах об административной ответственности субъектов Федерации, в том числе и устанавливающих ответственность за исследуемые правонарушения. Приводимые автором ниже данные о мерах ответственности, применяемых органами внутренних дел подтверждают данный тезис (см. табл. 1.1.)

Таблица 1 – Меры административной ответственности, применяемые органами внутренних дел Российской Федерации в 2010-2012 гг.

Источник: составлено автором по материалам Сведений об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за 2010-2012 гг. Сборник по России.

Должностными лицами территориальных органов МЧС России, которые согласно КоАП РФ также являются субъектами административной юрисдикции, реализующими административное законодательство в данной сфере общественных отношений, только за 6 мес. 2013 года общая сумма наложенных административных штрафов составила 613 671 тыс. рублей. При этом штрафы составили 89,7 % в структуре применяемых мер административной ответственности [2].

Административные штрафы также являются наиболее распространенной мерой наказания, которой суды подвергают нарушителей общественного порядка и общественной безопасности. Проведенный в рамках настоящего исследования анализ показал, что, в 67% случаев, административный штраф назначается судами в минимальном размере, установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения. В свою очередь исследование причин отмены судебных постановлений по делам об административных правонарушениях свидетельствует о том, что основным из них является вынесение постановлений без учета всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела и назначения справедливого наказания. В то числе, не всегда обоснованно судьи соглашаются с максимальным размером штрафа, назначенным должностным лицом, рассмотревшим дело об административном правонарушении ^[3].

Дисквалификация (ст. 3.11. КоАП РФ) заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и предусматривается ч. 2, 3, 6 ст. 20.8 и ст. 20.10 КоАП РФ.

Конфискация предмета, явившегося орудием совершения администра­тивного правонарушения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискация может применяться: в качестве основного административного взыскания; в качестве дополнительного к основным административным взыскани­ям, подлежащим обязательному применению. Конфи­скация орудия совершения или предмета административного правонарушения в качестве санкции закреплена законодателем ч. 1, 2 ст. 20.3, ч. 6 ст. 20.8, ст. 20.9, ст. 20.10, ч. 1 ст. 20.12, ст. 20.13 и ст. 20.14, ст. 20.15, ч. 2 ст. 20.23 и ст. 20.24, ст. 20.29  КоАП РФ.

Следует оговориться, что конфискация может быть назначена только в судебном порядке. До мая 2011 года данная мера применялась судами строго в отношении орудий совершения или предметов админи­стративного правонарушения, причем независимо от того, принадлежат ли они нарушителю на праве собственности или находятся у него на иных законных основаниях [6]. Однако постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П [7] положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении. По статистике сегодня данная мера административной ответственности применяется в настоящее время судами на практике при рассмотрении исследуемых административных правонарушений довольно редко (приблизительно в 12 % случаев).

В соответствии со ст. 3.9. КоАП РФ административный арест применяется за наиболее грубые админист­ративные правонарушения, по своей тяжести близкие к преступлениям, и яв­ляется наиболее жестким административным взысканием. Административный арест  в качестве санкции (до 30-ти суток) закреплен законодателем в ч. 3 ст. 20.2, ч. 1 ст. 20.3, ст. 20.5, ч. 6 ст. 20.8, ст. 20.18, 20.21, ч. 2 ст. 20.25, ч. 3 ст. 20.27, ст. 20.29 КоАП РФ. Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и назначается судьей в исключительных случаях.

Административное приостановление деятельности (ст. 3.12), как мера нака­зания, было введено в КоАП в 2005 году. Данная мера административной ответственности (приостановление до 90 суток) предусмотрена за совершение правонарушений, предусмотренных ст. ч.5 ст. 20.4, ч. 2, 5, 6 ст. 20.8, ст. 20.10, ст. 20.29  КоАП РФ. Следует учитывать, что административное наказание в виде административного приостановления деятельности может быть назначено только в том случае, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Изучение материалов дел показало, что 22,1 % назначенных судьями наказаний за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, составляют  наказания в виде административного приостановления деятельности. В виде наказания за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ, данная мера назначается судами в 31,0% случаев. Это обусловлено тем, что в определенных случаях при нарушении общественного порядка и общественной безопасности, именно приостановление деятельности является наиболее эффективной мерой административной от­ветственности и в большей степени служит целям профилактики данного вида правонарушений.

В соответствии с ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ максимальный срок административного приостановления деятельности  составляет 90 суток. Однако изучение дел показало, что в большинстве случаев срок административного приостановления деятельности устанавливался судьями произвольно, без приведения каких-либо мотивов и обоснований его продолжительности в нарушение положений ч. 2 ст. 3.12 и ст. 4.1 КоАП РФ. Имели место случаи, когда постановления судей в части назначения наказания были изменены вышестоящей инстанцией, поскольку достижение целей административного наказания могло быть обеспечено применением вида административного наказания, не связанного с административным приостановлением деятельности [4; 8; 9].

Исследовав практику судов по применению гл. 20 КоАП РФ, можно  сделать вывод, что администра­тивная ответственность не оказывает в плане, как профилактики, так и наказания правонарушителей должного эффекта.

От общего числа вынесенных по результатам рассмотрения судами решений об обжаловании незаконных решений правоохранительных и контрольных (надзорных) органов, в пользу соответствующих правоохранительных и контрольных органов выносится менее 56 %. Основные причины проигранных судов – нарушение должностными лицами данных органов процессуальных требований КоАП РФ – не всегда соблюдаются процессуальные нормы административного законодательства, определяющие порядок составления процессуальных документов, – что в конечном итоге влияет на их качество, привлечение нарушителей к установленной законом ответственности и, как результат – на эффективность превентивных мер, осуществляемых соответствующими органами.

В соответствии с ч.1 ст.29.13 КоАП РФ судья, рассмотревший дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. По изученным делам, право, предоставленное указанной статьей, судьями использовалось в 7,5 % случаев. Общим недостатком в работе большинства судей является недостаточное использование права вынесения представлений по устранению причин   и   условий,   способствовавших   совершению   подобных правонарушений, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Неисполнение принятых законодательными органами субъектов норм об административной ответственности приводит к незащищенности участников административных правоотношений. Неэффективным становится само законодательство об административной ответственности, цель наказании не реализуется. Безнаказанность правонарушителей поощряет их к совершению новых правонарушений и подает негативный пример другим лицам.

Это не в последнюю очередь связа­но с неадекватностью наказания за ряд административных правонарушений.

Чаще всего в производство мировых и федеральных судей за рассматриваемый период поступали дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.1, 20.21, ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ. Из них: около 40% дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.21 КоАП РФ и 30 % дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Однако проведенный в рамках настоящего исследования анализ показал, что, как правило, за правонарушения, предусмотренные за правонарушения, предусмотренные  ст. 20. 20, 20. 21, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, административный штраф назначается судами в минимальном размере, установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения [4].

В этой связи представляется возможным согласиться с официальной точкой зрения по поводу того, что среди причин совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 20. 20, 20.21 и ч. 1 ст. 20. 25 КоАП РФ важное место занимают недостаточно высокий уровень ре­прессивности административных наказаний и, прежде всего администра­тивных штрафов. Превентивная функция административного наказания в таких условиях не выполняется; у окружающих создается впечатление о безнаказан­ности данной неправомерной деятельности, обыденности употребления спиртных напит­ков, что способствует приучению к такого рода поведению несовершеннолетних, не вызывая у них в дальнейшем стереотипов недопустимости таких поступков.

В соответствии со всем вышесказанным предлагается:

1) внести изменения в ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «1. Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный настоящим Кодексом, – влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее пятисот рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток».

2) увеличить размер санкций по ст. 20.20 и 20.21 КоАП РФ и предусмотреть в качестве от­ветственности за нарушение норм, регулирующихся данными статьями, при­влечение лица к исправительным работам.

Список источников и литературы

1. Ковальчук А.С. Административно-правовые средства борьбы с административными правонарушениями в сфере охраны общественного порядка и их приме­нение органами внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2003. – 210 с.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон  от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 23.07.2013)// СПС Консультант-Плюс.
3. Максимов И.В. Предупреждение как мера административного наказания // Юрист. – 2004. – № 11. – С. 40-43.
4. Обзор судебной практики по делам об административных правонарушениях за первое полугодие 2010 года: утв. постановлением Президиума Курганского областного суда от 16.08.2010. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://slancevsky.lo.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=734. – Загл. с экрана.
5. Обзор судебной практики по рассмотрению районными (городскими) судами и мировыми судьями Калининградской области дел об административных правонарушениях, а также жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях в 2010 году. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://www.kaliningrad-court.ru/kos/practic/civil/common/index.php. – Загл. с экрана.
6. Панкова О.В. Конфискация как мера административного наказания // Подготовлен для Системы Консультант-Плюс, 2006.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П  «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СтройКомплект» //Собр. законодательства Рос. Федерации. 09.05.2011. № 19, ст. 2769.
8. Справка  по результатам обобщения практики рассмотрения судами Владимирской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.20.4 КоАП РФ. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://oblsud.wld.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=42. – Загл. с экрана.
9. Справка за 2-е полугодие 2009 года и  1-е полугодие 2010 года о результатах обобщения судебной практики применения мировыми судьями и районными судами законодательства о прекращении производства по делам об административных правонарушениях. Астраханский областной суд. [Электронный ресурс]. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:  http://oblsud.ast.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud. – Загл. с экрана.